PPP模式項目建設(shè)和融資的分析與思考

隨著國家基礎(chǔ)建設(shè)的不斷加大，單靠政府資金已不能滿足建設(shè)投資需求，于是，PPP項目建設(shè)運(yùn)作模式應(yīng)運(yùn)而生。為了更好的了解這種新形式下的合作營運(yùn)模式，2014年11月，我隨川南建工董事長李尚先到重慶參加了《新形勢下公共項目公私合作（PPP）及設(shè)計采購施工總承包（EPC）模式實務(wù)操作》的交流講座。3天時間里，授課老師向我們講解了《宏觀經(jīng)濟(jì)形式下我國投資形勢分析》、《基于PPP模式業(yè)主方BIM技術(shù)應(yīng)用》、《公私合作及設(shè)計采供施工總承包（PPP+EPC）模式操作實務(wù)》、《新型城鎮(zhèn)化投融資體系搭建》等。并以大量實際案例分析講解了PPP新模式的實際操作和運(yùn)用，對學(xué)員在項目市場開發(fā)中提出的具體問題從政策上、實際運(yùn)作方法上予以了針對性的解答。

通過此行的交流和學(xué)習(xí)，我對PPP項目建設(shè)、融資模式有了一些自己的認(rèn)識和體會，現(xiàn)整理出來，以供探討。

一、PPP項目建設(shè)、融資模式的背景

當(dāng)前中國部分地方政府債務(wù)惡性膨脹，為防止地方債務(wù)總體規(guī)模失控、促進(jìn)國民經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展，政府在2014年相續(xù)出臺相關(guān)文件、政策性規(guī)定，鎖定地方政府債務(wù)，逐步減少地方政府負(fù)債。并大力推廣公共項目公私合營（PPP建設(shè)、融資模式），2014年5月26日，財政部宣布成立政府和社會資本合作（PPP）工作領(lǐng)導(dǎo)小組，研究PPP管理機(jī)構(gòu)設(shè)立方案，部署下一階段工作，抓緊立規(guī)。2014年政府工作報告中提出：政府與社會資本合作模式，政府與社會資本為提供公共產(chǎn)品或服務(wù)而建立的全過程合作關(guān)系，以授予特許經(jīng)營權(quán)為基礎(chǔ)，以利益共享和風(fēng)險分擔(dān)為特征，通過引入市場竟?fàn)帯⒓罴s束機(jī)制，發(fā)揮雙方優(yōu)勢，提高公共產(chǎn)品或報務(wù)的質(zhì)量和供給效率。

二、PPP項目建設(shè)、融資模式的特點

“PPP”可表述為：公共部門與社會資本方合作方式，一般需成立獨立法人項目公司，取得特許經(jīng)營權(quán)，以特許經(jīng)營權(quán)作為還款來源保證獲得貸款。是公共部門與社會資本方實現(xiàn)風(fēng)險共擔(dān)、利益共享，其表現(xiàn)特點為：

（1）依賴項目自身未來現(xiàn)金流量及形成的資產(chǎn)，而不是靠投資人的資信及項目以外的資產(chǎn)來融資。

（2）債務(wù)不出現(xiàn)在發(fā)起人的資產(chǎn)負(fù)債表上，僅出現(xiàn)在項目公司，實踐中需融資機(jī)構(gòu)介入，項目公司資產(chǎn)抵押給銀行，投資人的股權(quán)質(zhì)押給融資機(jī)構(gòu)，與融資機(jī)構(gòu)簽署賬戶管理協(xié)議，現(xiàn)金流控制非常嚴(yán)。

（3）其主要應(yīng)用領(lǐng)域為基礎(chǔ)設(shè)施、公用事業(yè)、公共服務(wù)（如公路、橋梁、水利、污水處理、供熱、供水、供氣、監(jiān)獄等項目），也可大量運(yùn)用于在新型城鎮(zhèn)化建中城中村改造、舊城改造、棚戶區(qū)改造等。

三、案例分析

國家體育場是目前我國較早采用PPP模式的公益性項目，彌補(bǔ)了資金不足，又利于分散風(fēng)險，加快了建設(shè)進(jìn)度，滿足了舉辦奧運(yùn)會的各項條件。

1、項目簡介：國家體育場（“鳥巢”）位于奧林匹克公園中心區(qū)南部，工程總占地面積21公頃，建筑面積25.8萬平方米，場內(nèi)觀眾坐席約為91000個，其中臨時坐席11000個，項目2003年12月24日開工建設(shè)，2008年6月28正式竣工。國家體育場有限責(zé)任公司負(fù)責(zé)國家體育場的融資和建設(shè)工作，北京中信聯(lián)合體體育場運(yùn)營有限公司負(fù)責(zé)30年特許經(jīng)營期內(nèi)的國家體育場賽后運(yùn)營維護(hù)工作。 

2、項目的合同：中標(biāo)人中國中信集團(tuán)聯(lián)合體分別與北京市人民政府、北京奧組委、北京市國有資產(chǎn)有限責(zé)任公司簽署了《特許權(quán)協(xié)議》、《國家體育場協(xié)議》和《合作經(jīng)營合同》三個合同協(xié)議。之后，聯(lián)合體與代表北京市政府的國有資產(chǎn)經(jīng)營管理有限公司共同組建了項目公司——國家體育場有限責(zé)任公司，該公司注冊為中外合營企業(yè)，享受相關(guān)稅收優(yōu)惠。

3、項目的投資：項目總投資為313900萬元，北京市國有資產(chǎn)經(jīng)營有限責(zé)任公司代表政府出資58%，即投資182062萬元，中信聯(lián)合體出資42%。在中信集團(tuán)聯(lián)合體42%的投資中，中信集團(tuán)所占比例為65%、北京城建集團(tuán)所占比例為30%、美國金州公司所占比例為5%。從投資方對“鳥巢”項目單獨投資角度來看，北京市國有資產(chǎn)經(jīng)營有限責(zé)任公司投資金額約182062萬元，占總投資的58%；中信集團(tuán)的投資金額約85695萬元，約占總投資的27.3%；北京城建集團(tuán)的投資金額約39551萬元，約占總投資的12.6%；美國金州公司的投資金額約6592萬元，約占總投資的2.1%。

4、項目的融資情況

（1）國家體育場有限責(zé)任公司取得30年的體育場特許經(jīng)營權(quán)作為融資還款來源保證，同時政府提供了許多鼓勵和激勵措施：如北京市政府為項目公司提供低價項目土地；北京市政府投資18.154億元不要求回報,北京市政府提供與施工場地相連的必要配套基礎(chǔ)設(shè)施（水、電、路等），以及其他可以為方便體育場建設(shè)和運(yùn)營的幫助。（2）項目公司得到了國內(nèi)三家商業(yè)銀行的貸款承諾函，貸款為16年期限（包括6年寬限期）的優(yōu)先債務(wù)，年利率5.184%（按基準(zhǔn)利率下浮10%計），按季度付息。同時銀團(tuán)為項目公司提供了12億元的授信額度。（3）兜底條款：北京市發(fā)展與改革委員會協(xié)調(diào)各部門幫助聯(lián)合體取得利潤。

5、項目建設(shè)及運(yùn)營期存在的問題：（1）整個建設(shè)工程按照中信集團(tuán)、北京城建和美國金州在項目公司中的股份比例實質(zhì)性分包給各方，導(dǎo)致北京城建對項目建設(shè)失去良好控制。（2）由于項目結(jié)構(gòu)的特殊性和詳細(xì)設(shè)計的不及時、不合理、變更大、導(dǎo)致施工成本高、工期延誤、設(shè)計上政府主導(dǎo)，設(shè)計方案與法人招標(biāo)分離，對體育場賽后商業(yè)運(yùn)營考慮的不足，導(dǎo)致后期運(yùn)營成本高、收益低。（3）政府在項目法人招標(biāo)時承諾的土地和稅費優(yōu)惠政策在實際執(zhí)行中困難。（4）股東方投資不到位。（5）建設(shè)工期要求過高導(dǎo)致施工成本高。（6）特許經(jīng)營權(quán)談判時對市場預(yù)測過高，后期營運(yùn)市場需求小，經(jīng)營虧損。同時體育場運(yùn)營經(jīng)驗缺乏。（7）無形資產(chǎn)開發(fā)滯后嚴(yán)重影響了賽后運(yùn)營效益。（7）兜底條款：“北京市發(fā)改委會協(xié)調(diào)各部門幫助聯(lián)合體取得利益”過于空洞，無法落實。 

最后因經(jīng)營困難，由中信集團(tuán)、北京城建和美國金州控股共同組成的中信聯(lián)合體放棄了自己30年的特許經(jīng)營權(quán)，而獲得永久股東身份（原中信聯(lián)合體成員共持有42%的股權(quán)）。

四、項目運(yùn)作中應(yīng)防控的風(fēng)險關(guān)鍵點

采用PPP模式建設(shè)的公益性項目，彌補(bǔ)了資金不足，又利于分散風(fēng)險，開拓了投融資空間。鼎能公司及下屬子公司可借鑒國家體育場建設(shè)模式，以少量資金參與組建聯(lián)合體公司，中標(biāo)后以取得總承包建設(shè)施工，獲得施工利潤，但對項目運(yùn)作應(yīng)關(guān)注幾個關(guān)健點：

1、鑒于公共項目投資一般投資額大，投資回報低，投資回收期長，對相關(guān)特許經(jīng)營權(quán)的談判應(yīng)慎重、仔細(xì)測算可操作性、可收回金額、回收期?？山梃b國家體育場項目政府投資不參于分紅的條款。

2、商談的稅收優(yōu)惠應(yīng)在稅法規(guī)定范圍內(nèi)，局限在地方財政、稅收范圍內(nèi)才具可執(zhí)行性。

3、可引導(dǎo)政府約定就特許經(jīng)營權(quán)經(jīng)營期內(nèi)收益償還項目公司向銀行貸款事項，取得政府的相關(guān)保證或補(bǔ)貼（貼息），也可取得政府的它項保證、其它抵押（土地、資產(chǎn)及優(yōu)惠價格）、其它項目特許經(jīng)營權(quán)等。

4、對政府約定的優(yōu)惠政策、保證落到實處，有具體措施、約定，防止出現(xiàn)“發(fā)改委協(xié)調(diào)各部門幫助聯(lián)合體取得利益”之類空洞的承諾。

5、對建設(shè)完成后的運(yùn)營作出合理的規(guī)劃以及相應(yīng)的風(fēng)險控制。對特許經(jīng)營權(quán)的使用應(yīng)先行落實專業(yè)管理公司、人員，可實行抵押自營、抵押委托經(jīng)營。

6、聯(lián)合體或項目公司中盡量有設(shè)計單位參股，形成設(shè)計施工一體化，利益一體化，優(yōu)化施工成本。